No dia 30 de Janeiro de 2011 cidadão de Igaci, Craíbas, São Sebastião e Maceió reuniram-se na Escola Maria Amélia Sampaio (Igaci) para participar do III Seminário Sobre Orçamento e Balanço Municipal, o seminário teve como objetivo debater os orçamentos públicos municipais. Na ocasião estiveram presentes, professores, alunos, sindicalistas, escritores, membros de partidos de esquerda, radialistas e representantes municipais de instituições como Associações Comunitárias, Sinteal, Amigreal, Comissão de Juventude, Cut e Abraço.
você SABE O QUE SÃO TRIBUTOS?
DINHEIROS PÚBLICOS
Aspectos gerais - Rendas são a soma de todo o dinheiro que entra no bolso de cada cidadão ou no cofre de qualquer empresa ou no de cada entidade privada. São rendas financeiras privadas. Receitas ou verbas são a soma de todo o dinheiro que entra no caixa de cada entidade pública. As origens das rendas, pública e privada, é que são diferentes. As rendas privadas vêm dos negócios em geral de cada pessoa, física ou jurídica. As rendas públicas vêm da atuação negocial do Estado ou da cobrança dos muitos tributos. Cobrança que se dá de forma impositiva.
O dinheiro que ingressa nos cofres públicos vem de terceiros, via empréstimos ou é próprio. Se próprio, poderá ser derivado ou originário. Em orçamento público-OP, as receitas originárias-RO são chamadas de receitas patrimoniais-RP. RP são “obtidas através da exploração do próprio patrimônio, via venda ou aluguel de bens ou de serviços”. Receitas derivadas-RD são conhecidas como receitas tributárias-RT. RT são exigidas de forma obrigatória pelo Estado, “explorando financeiramente bens pertencentes ao patrimônio de particulares”. São os diversos tributos.
Alguns estudiosos diferenciam receitas públicas de rendas públicas. Receita pública seria todo o conjunto de recursos financeiros que entra no cofre da entidade estatal, “provindos de quaisquer fontes”. Assim, compõem a receita pública do MUN: tributos próprios, convênios, subvenções, doações, transferências constitucionais, empréstimos, auxílios etc. Renda pública seria apenas os recursos oriundos dos tributos próprios e da remuneração pelo uso dos serviços ou bens públicos próprios de cada pessoa jurídica de Direito Público. A renda pública, então, é composta por tributos próprios, aluguéis etc. No montante da receita pública está incluído o valor da renda pública.
A Constituição de 1988-CONST/88 dispõe sobre o chamado Sistema Tributário Nacional-STN. Dentre outras matérias, trata das limitações do poder de tributar, da repartição das RT e dos tributos, gerais e próprios de cada entidade política. É a CONST/88 quem diz quais poderão ser os tributos da União Federal-UF, dos Estados-EST, Distrito Federal-DF e dos Municípios-MUN. A competência para criação e cobrança de quaisquer tributos está de forma programática previstas na CONST/88, cabendo à própria UF, aos EST, ao DF e aos MUN, no âmbito das respectivas competências, editarem constituições ou leis orgânicas e leis ordinárias que criem concretamente cada tributo e regulamentem a cobrança do mesmo.
As pessoas fazem confusão e chamam a tudo de imposto. Quando se fala imposto, sem nominá-lo, deve se dizer tributo. Dizer que os tributos no Brasil são muitos é o correto, quando se quer fazer referência às muitas obrigações tributárias que os cidadãos pagam. Tributo é a denominação genérica das obrigações tributárias que cada cidadão paga no seu dia-a-dia. Imposto é uma das espécies de tributo.
O Código Tributário Nacional- CTN, “uma lei complementar”, ensina-nos que “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” e informa-nos, ainda, que “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.”, grifou-se.
Os tributos podem ser cobrados na forma de impostos, de taxas e de contribuições. Os diversos impostos, taxas e contribuições são espécies do gênero tributo e se subdividem, formando subespécies. Os tributos, nas espécies, impostos, taxas e contribuições podem ser cobradas pela UF, pelos EST, DF e pelos MUN. Primeiro, a CONST/88 diz quem pode instituir cada espécie e subespécie de tributo. Depois, cada constituição Estadual ou Distrital ou Municipal (Lei Orgânica) diz quais dos tributos previstos na Const/88 determinado ente público pode instituir e cobrar. posteriormente, uma lei ordinária ou complementar cria o próprio tributo e define o seu fato-gerador, a sua base-de-cálculo, a sua alíquota, o seu contribuinte passivo e outros pormenores.
Tributo é gênero, que tem espécies ou modalidades. Há divergência doutrinária, mas alguns, minoritariamente, afirmam que as espécies são tripartidas: impostos, taxas e contribuições de melhoria, com base no art. 5º/CTN e 145-CONST/88. Outros, majoritariamente, entendem que atualmente as espécies são quinquipartidas: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais. Observa-se, ainda, que apenas a UF pode instituir imposto extraordinário (art.154,II-CONST/88) e, em razão da competência residual, outras e novas espécies de impostos (art.154,I/CONST/88).
Após a CONST/88 fixar a competência tributária, cada pessoa jurídica pública (UF, EST, DF e MUN), via seu próprio legislativo, edita lei (orgânica) que também prever o tributo de sua competência e uma lei (ordinária ou complementar) criando os seus tributos próprios. Assim, temos impostos federais, distritais, estaduais e municipais, em decorrência do princípio federativo. Todos os tributos “das pessoas jurídicas de direito público” são criados por lei e têm várias características e princípios, que serão, aqui, tratados resumidamente.
O poder de instituir, cobrar e fiscalizar tributos é conhecido como competência tributária-CT. CT é a capacidade que têm a UF, os EST, o DF e os MUN de instituírem, cobrarem e fiscalizarem os tributos, tornando-se sujeitos ativos da relação obrigacional tributária. “A competência tributária é formada pela capacidade de legislar, arrecadar e fiscalizar”, lecionam os doutores da área tributária.
A CT é classificada como: privativa, comum, especial, residual e extraordinária. As competências, extraordinária e residual, são exclusivas da UF; na especial, a UF, os EST, o DF e os MUN podem instituir tributos. Todavia, nesse tipo de competência, os EST, o DF e os MUN poderão criar contribuição social para custear o sistema previdenciário dos seus servidores e taxas; a competência é comum porque os três entes da federação poderão criar os mesmos tributos; a competência é privativa porque cada ente cria o seu próprio tributo; competência é especial em razão de debate doutrinário a respeito da natureza jurídica tributária dessas receitas; a competência é residual em virtude da UF poder criar novos impostos; a competência é cumulativa porque nos territórios a UF cobra os impostos que seriam do EST e os territórios e o DF cobram os impostos que seriam do MUN.
No entanto, a CT não fica sem limites. Os limites da CT advêm de determinados princípios constitucionais, que protegem o contribuinte e informam os fundamentos da federação. Os princípios são de várias ordens: gerais e específicos. São gerais: federativo (art.18), anterioridade (art. 150, III, b); reserva-legal (art. 150, I); irretroatividade da lei (art. 150, III, a); isonomia ou igualdade-tributária (art. 150, II); uniformidade (art. 151, I); tipicidade (art.97/CTN) etc. São específicos: não-cumulativos (art.153, § 3º, II; 154, I; 155, § 2º e 195, § 4º); seletivos (art.153, § 3º, I e 155, § 2º, III) etc).
Princípios fundamentais na criação e cobrança dos tributos: anterioridade, tipicidade e reserva-legal. Em razão do da anterioridade, o tributo só pode ser cobrado no ano seguinte à sua criação – art. 150, III, b, com exceção para os seguintes impostos: importação, exportação, extraordinário, IPI e IOF – art. 150, § 1º, empréstimo-compulsório – art. 148, I e contribuições, inclusive, a previdenciária – art. 195, § 6º. Em virtude do da reserva-legal, a criação ou aumento de qualquer tributo deve ter previsão em lei. É o da tipicidade que diz quais são os elementos que compõem o tributo (art.97/CTN). Não basta só a lei criar o tributo é preciso que ela diga também a sua tipicidade que é: FG, contribuinte, alíquota e base-de-cálculo.
Há também a imunidade (art.150, VI). Esta tem base na CONST/88 e difere da isenção, que tem suporte na lei (art. 150, § 6º). A imunidade representa a não-ocorrência do FG. Na isenção, ocorre o FG, mas por alguma razão de política-fiscal o contribuinte fica desobrigado de fazer o recolhimento do tributo.
Doutrinariamente, são vários os critérios de classificação dos impostos. O CTN adotou o critério econômico, que se baseia sobre: comércio exterior (II e IE); sobre patrimônio e renda (IR, ITR, IGF, ITBI, IPVA, ITCM, IPTU); sobre produção e circulação de mercadoria e serviços (IPI, ISS, ICMS, IOF). Os impostos podem ter alíquota progressiva, com o objetivo de se “alcançar a justiça fiscal” e também de combater a desigualdade social. A alíquota progressiva é um dos pontos polêmicos das políticas fisco-tributárias.
A CONST/88 diz quais tributos cada ente pode instituir, cobrar ou majorar. São as normas permissivas ou faculdades, como os artigos: 145, 146, 147, 148 149, 149-A, bem como elenca a respectiva competência: UF (arts. 153 e 154); EST e DF (art. 155) e MUN (art.156). Também afirma as normas proibitivas ou limitadoras do poder de tributar. São os artigos 150, 151 e 152.
Detalhes: características do empréstimo-compulsório é a não-obediência ao princípio da anterioridade e de ser restituível. Há divergências se empréstimo-compulsório e contribuições parafiscais (“contribuição” sindical e para o sistema “S”), são impostos. No caso de se ter que optar, a resposta deve ser sim. Imposto extraordinário deve ser suprimido até 05 anos, após a celebração da paz (art. 76/CTN). A receita do ITCM sobre imóvel e respectivos direitos reais é do EST ou do DF onde o mesmo está situado, em razão do princípio da territorialidade; no caso de móveis, títulos, créditos etc., a receita é do EST ou do DF onde o inventário foi tramitou.
Tributos municipais - No presente texto trataremos apenas de alguns aspectos dos tributos municipais, especificados por impostos, por taxas e por contribuições. Também cuidaremos ligeiramente das chamadas transferências constitucionais da UF e dos EST para os municípios e dos convênios, firmados entre o município e outras entidades públicas e privadas, dos chamados fundos constitucionais e das subvenções.
Cada município é um ente federado e unidade territorial do estado-membro. O município é formado e regido pela “Constituição Municipal” ou Lei Orgânica, que deve estar em conformidade com as constituições Federal e Estadual. A Lei Orgânica não poder ser contrária a quaisquer dessas duas constituições. Todavia, também, não é obrigatório incluir em seus artigos tudo que as constituições, brasileira e alagoana, prevêem, pois o seu interesse é local. As variadas leis municipais devem obediências às constituições da União e do Estado, mas especialmente a sua própria Constituição.
Pelo STN, atualmente os municípios têm impostos privativos, impostos partilhados e tributos comuns, além de outras receitas. Impostos privativos são o IPTU, o ITBI e o ISS. Privativos porque só podem ser criados pelo MUN. “Impostos partilhados são os de competência federal ou estadual em cuja arrecadação participam os MUN, por expressa determinação CONST/88.” São partilhados o IR, o ITR, o IPVA, o ICMS e o IPI. A partilha acontece com o repasse de determinado percentual sobre a arrecadação do imposto ou na forma de diversos fundos constitucionais. Partilhados porque a UF ou o EST cria o seu imposto privativo, mas o MUN recebe uma parte dele, em percentual, por ser produzido em território municipal.
A repartição das RT acontece porque alguns impostos têm parte de sua arrecadação destinada a outro ente federativo, art. 153, § 5º e 157 a 162. A repartição é quando determinado percentual de um imposto é repassado a outro ente federativo de forma direta. Ocorre também a repartição de forma indireta no caso dos conhecidos fundos constitucionais, que são formados por percentuais de impostos e depois divididos entre os EST, o DF e os MUN, proporcionalmente à população de cada um.
São comuns as espécies de tributos que podem ser criados por qualquer uma das entidades estatais, para remuneração de seus serviços ou custeio de suas obras ou para alguém auferir algum benefício futuro ou mesmo manter alguma situação presente. São tributos comuns as taxas e as contribuições. “Outras receitas” são recursos que entram no cofre do município como preços de bens ou de serviços, valor de empréstimos, interno ou externo, financiamentos, auxílios e subvenções. Esses outros recursos não têm natureza de rendas, mas de receitas, decorrentes de diversas atividades desenvolvidas pela entidade política.
Tributos privativos diferem de receitas ou de rendas próprias. Privativos são tributos que só podem ser criados pelo município. Receitas “próprias” são uma idéia ligada à arrecadação todas de quaisquer recursos, somando a renda própria e as transferências do Estado e da União, que não têm são “carimbadas”. Compõe a renda própria, a soma da RT de IPTU, ITBI, ISS, taxas e contribuições, bem como as receitas patrimoniais, as de capital, rendimentos financeiros, penalidades pecuniárias etc.
Os tributos podem ser vinculados ou discricionários. São vinculados que estão destinados a um gasto específico e são discricionários quando não têm nenhuma vinculação específica. O que caracteriza a natureza do tributo é o fato gerador-FG. O FG é aquela situação específica e concreta prevista na lei e que faz gerar a incidência do tributo. FG difere de base-de-cálculo; esta é o valor sobre o qual a alíquota é calculada. A função do tributo não é só possibilitar a arrecadação para os cofres públicos, mas também possibilitar mudanças na estrutura econômica e na distribuição da riqueza e no combate à desigualdade social. Daí, quanto ao objetivo, o tributo poderá ser fiscal, quando a arrecadação de recursos é a finalidade principal; extrafiscal, quando a intervenção no domínio econômico é o objetivo fundamental; parafiscal, quando a arrecadação é para custear atividades de entidades específicas e não arrecadar para os cofres públicos.
Diferenças – O artigo 145 da Constituição brasileira de 1988 diz que o município pode criar impostos, taxas e contribuições. Todos são tributos. Mas qual a diferença dessas espécies de tributos; em que diferem entre si impostos, taxas e contribuições? A diferença base é que, nas taxas e nas contribuições, a entidade política deverá retribuir o pagamento com alguma prestação de serviço ou benefício específica e nos impostos não há essa retribuição.
A cobrança do imposto não a vincula a uma atividade estatal. A cobrança da taxa ou da contribuição sofre essa vinculação. Para cobrar taxa ou contribuição há necessidade do ente público colocar à disposição do contribuinte um serviço ou um benefício.
A taxa é uma obrigação geral a todos imposta, mas desde que a pessoa utilize ou possa utilizar os serviços públicos postos à sua disposição. A taxa é uma espécie de pagamento por determinado serviço prestado ou colocado à disposição da pessoa pela administração. A taxa é criada por lei e decorre do poder de polícia ou da utilização efetiva ou potencial de serviço público específico. O fato gerador da taxa ocorre quando a entidade política coloca o serviço à disposição da pessoa, que o utiliza ou não. As taxas são classificadas como: taxas de serviço e taxas de polícia.
Diz o artigo 77 do CTN: “As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.” As taxas criadas e cobradas são várias: da iluminação pública, de incêndio, de esgoto, de recolhimento de lixo etc. A Taxa de Iluminação Pública, tributo criado por lei municipal, a partir de janeiro/2003, passou a ser contribuição, com base no art. 149-A, da CF e de cada lei municipal. Aliás, muitos entendem que a CIP é inconstitucional. Taxa é uma espécie de tributo vinculado, diz o CTN.
A taxa tem natureza diferente da tarifa. A taxa é tributo com valor fixado por lei e de pagamento obrigatório. A tarifa é preço da mercadoria, sendo facultativo e seu valor é fixado por ato do chefe do executivo, por decreto ou portaria, para cobrir serviços industriais ou comerciais prestados pela própria entidade estatal ou por pessoas delegadas. Também são várias: passagens dos coletivos, contas de água, de luz, de telefone, pedágio etc.
Além da tarifa, que é o pagamento pela quantidade/qualidade da “mercadoria” consumida, na mesma conta também se pagam tributos, nas espécies imposto, taxa, contribuição etc., de forma unitária ou até conjunta, conforme cada situação concreta. No caso da tarifa de energia elétrica, se paga o ICMS, que é um imposto próprio do EST, com participação do MUN e a TIP, que é um tributo cobrado pelo município, além da própria tarifa pelo que se consumiu. Detalhe: o ICMS é um imposto indireto, pois vem embutido no preço da mercadoria ou do serviço e a TIP é um tributo direto, eis que aumenta de forma clara o valor do serviço.
A multa é uma penalidade pecuniária e não tem natureza de tributo. “Multa é a sanção, em espécie, pelo atraso no cumprimento de alguma obrigação legal ou contratual. Portanto, multa não pode ser confundida com qualquer espécie de tributo”.
Contribuição. As contribuições podem ser muitas e têm muitas finalidades, bem como a competência para instituir e cobrar é dos três entes federativos. É um tributo comum. A contribuição parafiscal-CP, expressão usada em França em 1946, visa “regular ou modificar a distribuição da riqueza nacional, equilibrar os níveis de preços de utilidades ou de salários, bem como outras finalidades econômicas ou sociais semelhantes”. Há divergência se as contribuições parafiscais seriam tributos. Atualmente, predomina o entendimento que sim, em razão da idéia de que as espécies tributárias são qüinqüipartidas. A CP é classificada em três tipos: de intervenção no domínio econômico ou de interesse de categoria, econômica ou profissional, ou para fins de benefício social.
@s tributaristas fazem diferenciações sutis entre taxa e contribuição. diferenças difíceis de compreender, realmente. A cobrança da taxa assenta-se na idéia do custo do serviço público prestado e a da contribuição firma-se na idéia do benefício auferido pelo contribuinte. A taxa tem com contraprestação um serviço público específico e divisível, utilizado ou à disposição do contribuinte. A taxa remunera o serviço prestado a um indivíduo. A contribuição é cobrada pelo ente público, em razão de alguma vantagem oferecida pelo poder público a uma determinada categoria ou classe de indivíduos. A contribuição pode ser cobrada em conformidade e proporcionalmente à vantagem oferecidas. Taxa e contribuição têm em comum o fato de serem vinculadas a uma atividade do poder público.
A UF pode criar ainda contribuições sociais-CS. Estas também podem ser criadas pelos EST, MUN e pelo DF para custeio do sistema previdenciário dos respectivos servidores. A competência para criar CS é comum entre os três entes da federação. Uma característica marcante da CS é que a mesma poderá ser cobrada após 90 dias de sua criação, não obedecendo ao princípio da anualidade e sim da noventena.
No âmbito municipal, duas são mais conhecidas e só podem ser criadas por lei. Uma delas é a contribuição previdenciária dos servidores públicos para o Instituto de Previdência Municipal-IPAM, nos municípios que já têm o chamado regime próprio de previdência social dos trabalhadores público efetivos. Quem é “celetista” contribui para o regime geral de previdência social, que é o Instituto Nacional de Seguro Social-INSS.
Há, também, a contribuição de melhoria-CM e decorre da realização de obras públicas. O CNT informar que a CM é uma espécie de tributo. Se a entidade estatal realizar uma obra que valorize o imóvel poderá cobrar a contribuição de melhoria. O fato gerador da contribuição de melhoria é a real valorização do imóvel e deve constar especificadamente no orçamento. Se em razão da obra ocorrer uma desvalorização do imóvel, há entendimento judicial que o proprietário terá direito à indenização proporcional ao prejuízo sofrido. No caso de saneamento de uma rua, as casas da mesma se tornam valorizadas e, então, se houver lei criando a contribuição de melhoria, todos os proprietários pagarão a conta de despesa/investimento.
A CM teve sua origem na Inglaterra. No Brasil, suas normais gerais são encontradas no Decreto-lei 195/67. A valorização do imóvel pode ser direta ou indireta e o limite é total e individual para cada proprietário. A característica comum entre taxa e CM é a vinculação das mesmas à determinada atividade estatal. O que diferencia a taxa e a CM de imposto é a não-vinculação deste.
Diz o artigo 81 do CTN: “A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.”
O imposto é uma obrigação geral a todos imposta, desde que qualquer pessoa esteja na situação descrita na lei que o criou, ensejando o chamado fato gerador. A lei que cria o imposto diz qual é o seu fato gerador e a forma de pagamento. No imposto, diferentemente da taxa e das contribuições, a entidade pública não presta serviço específico que justifique a sua cobrança. O imposto atinge a todas as pessoas que estejam no âmbito do fato gerador, sem nada de particular retribuir.
Diz o artigo 16 do CTN: “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.” Considerando-se o artigo 156 da Constituição de 1988, basicamente o município pode criar três espécies de tributos, que são os imposto: IPTU, ITBI e ISS. Quando o município diz “comprado com recursos próprios” está informando que a receita também veio dessas espécies de tributos, além de outras receitas geradas no município.
“Comprado com recursos próprios” é uma expressão que os administradores municipais gostam de usar, apesar de não informarem à população quais são os referidos recursos próprios. Como, na maioria dos municípios, os recursos próprios são de pouca monta, o que se tenta é apenas camuflar a prestação de contas ou o balanço da entidade política, já que os recursos partilhados ou transferidos têm maior fiscalização.
IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. O fato gerador desse imposto é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel. Ele é criado por lei municipal, sendo real e direto. O imposto recai sobre o imóvel e não sobre o proprietário. Atinge os imóveis urbanos. O CTN – lei nacional - fixa a área que é chamada de zona urbana. Para o município cobrar o IPTU, o imóvel deve ser servido ao menos por iluminação pública e meio-fio. A lei municipal fixa o valor do IPTU, que poderá ser progressivo com o objetivo de concretizar uma política pública redistributivista, em função da razão social da propriedade. A progressividade ocorre quando a alíquota do imposto vai aumentando, em virtude do tamanho da propriedade ou de outros fatores que valorizem mais uma do que outra. O fato gerador é a propriedade ou o domínio ou a posse e a sua base de cálculo é o valor de venda do imóvel.
Diz o artigo 32 do CTN: “O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.”
ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis e de Direitos a eles Relativos. É criado por lei e o seu fato gerador é a comercialização de imóvel. Qualquer transferência onerosa faz incidir o ITBI. Ele é devido no momento da compra do imóvel, rural ou urbano na área do município.
Diz o artigo 156 e o inciso II, da Constituição de 1988: “Compete aos Municípios instituir impostos sobre: transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia bem como cessão de direitos a sua aquisição.” O imposto incide sobre a transferência é entre pessoas vivas. Quando a transferência da propriedade for por morte (herança), o imposto é instituído pelo Estado.
ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza. É criado por lei e seu fato gerador é a prestação de serviço profissional, conforme relação anexa à lei complementar nº56/87. É pago por trabalhadores autônomos e pelos chamados profissionais liberais.
O artigo 156 e o inciso IV da Constituição de 1988 dizem: “Compete aos Municípios instituir impostos sobre: serviços de qualquer natureza, definidos em lei complementar.” O valor é estipulado na lei 56/87 e nela consta uma relação de atividades que pagam o imposto.
Contribuição – As constituições brasileira e alagoana prevêem que o município poderá criar a contribuição previdenciária de seus servidores. A cobrança só poderá acontecer após 90 dias (“noventena”) da publicação da lei que a criou ou majorou. Recentemente, foi incluído na Constituição brasileira o art. 149-A, que possibilita ao município instituir e cobrar a Contribuição de Iluminação Pública (CIP), em substituição a TIP. Todavia, o município para cobrar a CIP terá que alterar a Lei Orgânica, incluindo a previsão de cobrança da CIP e, ainda, aprovar uma lei ordinária que, concretamente, crie esse tributo e defina condições de cobrança do mesmo.
Alguns municípios não emendaram, atualizando, a lei orgânica e apenas criaram a lei que instituiu a CIP. Portanto, muitos entendem que essa lei é “municipalmente inconstitucional” ou ilegal, para outros. Há, ainda, doutrinadores e julgadores que entendem que o próprio artigo 149-A é inconstitucional, pois ofende a muitos princípios constitucionais, quando “apenas modificou a denominação de um tributo”, mas a sua efetividade é a mesma do anteriormente declarado inconstitucional.
Em resumo, segundo as constituições Federal, Estadual e Municipal, bem como leis ordinárias específicas, o município poder instituir e cobrar os seguintes tributos: a – impostos: IPTU, ITBI e ISS; b – taxas diversas, de-polícia e/ou de-serviço; c – contribuições, de-melhoria, previdenciária e de iluminação-pública.
Transferências – Além dos tributos que são criados por si próprio, o município recebe parte ou o total de outros tributos, que são criados e arrecadados pela União e pelo Estado. São as chamadas transferências constitucionais obrigatórias porque é a Constituição brasileira de 1988 quem diz qual a condição de participação e se a transferência é integral ou não, fixando o percentual de repasse de cada imposto. Detalhe: a transferência é só dos impostos e não das taxas e das contribuições de melhoria. Os tributos criados pela União e pelos Estados são muitos e por isso existe a chamada repartição das receitas, com o objetivo de tornar a sociedade mais igualitária.
Da União, o Município recebe integralmente o valor do Imposto sobre Renda-IR que a União cobra sobre os rendimentos oriundos das autarquias e das fundações criadas pelo município e sobre os rendimentos dos próprios servidores do município. Recebe ainda 50% da arrecadação do Imposto Territorial Rural-ITR, arrecadado dos imóveis rurais do município.
Do Estado, recebe 50% da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores-IPVA e 25% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transportes, Intermunicipal e Interestadual, e de Comunicação-ICMS. Recebe também um percentual dos 25% do Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI dos 10% que a União repassa para o Estado.
Fundos – Existe uma soma de dinheiro da União que forma os vários fundos. O motivo desses fundos é que o Brasil adotou um modelo político federativo e que tem por objetivo um tratamento o mais igualitário possível entre os muitos municípios. Tentando atingir essa igualdade é que do montante de todos os impostos arrecadados é tirado um percentual que forma um determinado fundo.
Formado o fundo, o seu valor é distribuído entre cada município da federação, considerando-se o índice populacional. Normalmente o índice é igual, diferindo o número de habitantes e, portanto, o valor que cada município recebe do fundo. O índice é apurado pelo Tribunal de Contas da União-TCU, considerando o valor dos impostos arrecadas e informados pela Secretaria do Tesouro Nacional e o número de habitantes de cada município, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE.
Os fundos têm destinação geral ou específica. Podem ser ainda de natureza nacional ou regionalizada. Três desses fundos são mais conhecidos. O mais antigo é o Fundo de Participação dos Municípios-FPM. Ele tem destino geral, custeando gastos gerais da administração. Para o FPM a União destina 22,5% da arrecadação do IR e do IPI. O total desse montante é dividido pelos municípios, considerando o número de habitantes, contados pelo IBGE e distribuído conforme o índice apurado pelo TCU.
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério-FUNDEF. Ele é a soma de muitos tributos da União, do Estado e do Município, sendo composto por 15% do Fundo de Participação dos Estados-FPE, do FPM, do IPI-exportação, do ICMS, de complemento da União e da lei complementar nº 87. O FUNDEF tem destinação específica. Só pode ser gasto com salários dos trabalhadores da educação. 60% do valor deverá ser gasto com salários dos trabalhadores em atividades realmente de ensino (professoras, diretoras, orientadoras, supervisoras etc.) e 40% com os demais trabalhadores da área (merendeiras, vigias, zeladoras, porteiros etc.).
O valor do FUNDEF de um ano depende do número de alunos matriculados no ano anterior. Tem um valor mínimo por aluno. Por isso há necessidade de recenseamento anual e agora o Ministério Público resolveu fazê-lo semestralmente, em razão da evasão escolar e de prefeitos estarem fraudando o número de matrículas. Os conselheiros costumam não atuar, legitimando as fraudes.
O Fundo de Saúde também tem dinheiro de diversos impostos e uma contribuição específica, que é a CPMF. O dinheiro destinado à saúde só podendo ser gasto no custeio dos serviços de saúde e em medicamentos. Tem a parte fixa e a parte variável. A parte fixa é o conhecido PAB e a variável é composta pelos programas do PACS, PSF, PVS, PCN, bem como pela gestão plena ou semiplena da saúde no âmbito do município. Foi criado um Conselho para fiscalizar a aplicação do dinheiro que vem para a saúde.
Como é muito dinheiro e os vereadores não fiscalizam, foi criado um conselho específico para fiscalizar e ajudar a gerir as verbas da saúde. Todavia, os conselheiros são manipulados pelos administradores e não realizam as respectivas obrigações. O despreparo dos vereadores somado à omissão dos conselheiros é tudo que o mau administrador precisa. E todos nós pagamos a conta.
Convênios – Não são tributos. São uma espécie de contrato. Eles surgem em razão da descentralização administrativa dos governos da União e do Estado, e até mesmo entidades privadas que desejam colaborar de alguma forma. São conhecidos como transferências constitucionais voluntárias. Como os órgãos desses governos e as próprias entidades privadas não podem ir ao município realizar determinadas obras ou serviços, firmam convênio com o município. Eles mandam as receitas específicas e o município executa o serviço ou a obra. O município faz os mais diversos convênios. Pode ser com uma entidade pública ou privada.
Há convênios em todas as áreas possíveis. Tem o convênio de leite, de reforma de escolas, construção de açudes, para compra de carros, merenda escolar, rampas para deficientes físicos, poço artesiano etc. A receita de convênio é para gasto específico, mas isto não evita o desvio da mesma. Convênios são o sonho de muitos administradores, mesmo porque os vereadores e os conselheiros de cada área da gestão pública não dão importância a eles e que, por esse descaso, oferecem dificuldades maiores de fiscalização.
Subvenções – Existe muita confusão sobre as subvenções. A maioria das pessoas acha que elas são somente receitas públicas. Elas são também despesa pública. Por isso, elas aparecem como receita na contabilidade de um ente e como despesa na do outra. Arrecadados os tributos, portanto, as receitas públicas, as entidades políticas realizam gastos. Como são criadas muitas entidades privadas de natureza não-lucrativa, mas que também não têm dinheiro para atingirem os objetivos traçados, as entidades políticas fornecem subvenções para manutenção e trabalho das mesmas.
As subvenções são sociais ou econômicas. São sociais quando objetivam custear ou ajudar a entidades sem fins econômicos. As subvenções são econômicas quando procuram investir ou subsidiar projetos ou atividades econômicas.
As subvenções atualmente são muito questionadas. Mas o problema não é da subvenção em si, mas do mau uso que se faz dela. As subvenções são um campo aberto à politicagem. Os maus políticos usam as entidades privadas que recebem as subvenções como curral eleitoral. E o dinheiro some sem qualquer realização ou por realizações superfaturadas. É por isso que a maioria dos presidentes dessas entidades não presta contas à comunidade.
Tem entidade que só existe legalmente e não na realidade. Por conseguinte, a entidade recebe a subvenção e desvia. A maior parte vai para o bolso de algum político, que fez incluir o valor da subvenção no orçamento da entidade política e uma parte menor vai para os membros da diretoria e do conselho fiscal, como um cala boca. Esse é um dos motivos por que alguns sócios não “brigam” pela melhoria da entidade, mas saem para criarem outras, que nada farão, além dos desvios de recursos.
Cabe aos associados dessas entidades ficarem “de olho” na chegada e no gasto das subvenções, fiscalizar. Mas os associados também costumam ser omissos. E o roubo continua. “No País há uma triste soma de atitudes que a todos prejudica: a desonestidade de muitos políticos e a omissão da grande maioria dos cidadãos e cidadãs”, disse o saudoso Betinho. Eis a nossa contribuição à cidadania.
José Paulo do Bomfim < é servidor público, nasceu em Camaratuba, povoado de São Sebastião, Alagoas; vive e convive nesta cidade e trabalha em Santana do Ipanema; como voluntário, atua como facilitado dos cursos abaixo; o presente texto (escrito em 1998 e atualizado em 2000 e dezembro/2003) serve de conteúdo dos “Curso de Formação Política” do Partido dos Trabalhadores, em São Sebastião-AL, “Curso de Noções sobre Tributos, Orçamento Público e Responsabilidade Fiscal”, “Curso de Cidadania”, “Curso de Noções sobre Direito Previdenciário” e “Curso de Noções sobre Administração Pública Municipal”, promovidos em parceria pela ABRAÇO/AL, Ongue de Olho em São Sebastião e Fórum de Controle de Contas Públicas em Alagoas (FCOP-AL); imeio:ongdeolhoss@bol.com.br; blogue:fcopal.blogspot.com.
